Penundaan Pemilu 2024, Konstitusionalkah?

Dalam perspektif konstitusi Indonesia, pemilu merupakan “legal policy” dan “constitutional engineering” dalam rangka mewujudkan kedaulatan rakyat dalam sistem demokrasi perwakilan (representative democracy), yang menuntut bekerjanya demokrasi langsung sebagai implementasi dari gagasan deliberate democracy (PUU No.56/2013; PUU No. 53/2017; PUU No. 50/2018). Bahwa “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar” (pasal 1 ayat [2]).

Dalam sejarah Indonesia, pemilu telah dilaksanakan sebanyak 12 kali dalam enam kali kepemimpinan nasional (1955, 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, 1997, 1999, 2004, 2009, 2014, dan 2019) (kpu.go.id/; perludem.org/).  Dari sekian kali pemilu tersebut, 2(dua) diantaranya merupakan “Pemilu Tunda”, yaitu pemilu 1955 sebagai pemilu tunda tahun 1946; dan pemilu 1971 sebagai pemilu tunda tahun 1959 dan 1968.

UUD 1945 tegas menyatakan bahwa masa jabatan presiden maksimal 2(dua) periode. Ini merupakan “closed legal policy” UUD 1945. Tetapi mengapa para elite parpol menggulirkan wacana penundaan Pemilu, yang berarti juga “memperpanjang atau menambah” masa jabatan Presiden? Apakah sesungguhnya makna pernyataan pasal 7 UUD 1945 “…dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan?”

Apakah yang tidak dibolehkan adalah “dipilih kembali”. Tetapi masa jabatan Presiden “boleh diperpanjang/ditambah” dan tidak termasuk dalam pengertian ini, karena ada penundaan pemilu? serta apakah penundaan pemilu dibolehkan, dan apa landasan yuridis-formalnya?

Berkaca pada sejarah Pemilu Tunda terjadi karena 2(dua) hal.

Pertama, Maklumat Wapres No. X

Tahun 1945 tanggal 16 Oktober 1945 yang berakibat pada penundaan Pemilu tahun 1946 sebagaimana diamanatkan dalam Aturan Tambahan. Penyebabnya adalah, Pertama, sebab internal, yakni belum ada perangkat perundang-undangan untuk mengatur penyelenggaraan pemilu, persoalan rendahnya stabilitas keamanan negara. Kedua, sebab eksternal, yakni pemerintah dan rakyat fokus mempertahankan kemerdekaan dari serbuan kekuatan asing.

Maklumat ini mengubah posisi KNIP yang semula sebagai pembantu Presiden (Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945) menjadi Parlemen yang dalam tugas kesehariannya dilakukan oleh Badan Pekerja KNIP (BP KNIP). Sejak saat itu pula KNIP memiliki wewenang untuk menjalankan fungsi legislatif secara penuh, dan tidak perlu lagi diadakan Pemilu untuk memilih dan membentuk parlemen. Pemilu pertama baru diadakan tahun 1955 berdasarkan UU No. 7/1953 yang kemudian diubah dengan UU No. 2/1956, dan UUDrt No. 18/1955.

Maklumat ini juga menjadi salah satu dasar bagi pembentukan Komite Nasional Daerah melalui UU Nomor 1/1945. UU ini kemudian dicabut dengan UU Darurat No. 2/1950, dan dinyatakan “bertentangan” dengan UUD 1945 tentang Pembentukan UU melalui Putusan Mahkamah No. 1/PUU-XI/2013 (Sekretariat Jenderal DPR RI).

Terlepas pro-kontra, di satu sisi, Maklumat tersebut dianggap sebagai sebuah anomali dalam pembentukan suprastruktur negara. Namun, di sisi lain, hal ini bisa menghindarkan negara dari sifat kekuasaan pemerintahan yang cenderung otoriter akibat penumpukan/pemusatan kekuasaan di tangan Presiden, dan menjadi solusi atas dilema konstitusional yang terjadi di awal kemerdekaan (Sugiharto, 2013).

Kedua, Keppres No.150/1959 yang lebih dikenal dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang berakibat pada penundaan Pemilu 1959, karena Konstituante yang diamanahi untuk mengatur pemilihan Presiden dan Wakil Presiden menurut UU RIS No.1/1950 (penjelasan huruf [g])  dibubarkan oleh Presiden. Alasan penundaan, selain karena jaminan keamanan, instabilitas politik, persoalan biaya, dan lain-lain, juga karena penyusunan RUU Pemilihan Presiden dan Wapres yang diserahkan kepada Konstituante belum juga rampung dan disahkan sebagaimana amanah UU RIS No.1/1950, pasal 45 ayat 3.

Seperti pada kasus Maklumat No. X, Dekrit inipun menuai pro-kontra. Di satu sisi, ia dipandang sebagai suatu cara yang tidak konstitusional yang ditempuh pemerintahan Soekarno setelah melihat gagalnya Konstituante. Di sisi lain, Dekrit Presiden Soekarno waktu itu dibenarkan berdasarkan dalil staatsnoodrechts (keadaan darurat negara) atau noodstaatsrechts (hukum tata negara dalam keadaan darurat), sebagaimana dikemukakan oleh Prof Mr Djokosutono dan Prof Mr Notonegoro, yang secara konstitusional dibenarkan. Apalagi sebelumnya, Kepala Staf Angkatan Perang Jenderal AH Nasution terlebih dulu telah menyatakan SOB (Staat van Oorlog en Beleg) atau negara dalam keadaan bahaya, serta partai-partai politik terutama PNI dan PKI memberikan dukungan penuh (Hanafi & Iswandi, 2021; Isnaeni, 2022). Hingga saat ini, belum ada keputusan hukum yang mencabut dan membatalkan Dekrit Presiden tersebut.

Jika mengacu pada ketentuan UUD 1945, yang menegaskan bahwa Pemilu diadakan setiap lima tahun sekali, maka PemiluTunda di Indonesia terjadi sebanyak 4(empat) kali, sejak 1945—1971.

Dari rekaman sejarah tersebut, juga diketahui bahwa TIDAK ADA satupun lembaga negara dan ketentuan yuridis-formal yang berwenang atau diserahi wewenang untuk mengatur dan melaksanakan Pemilu Tunda. Tetapi, secara faktual dimungkinkan sejauh memenuhi alasan-alasan yang dibenarkan secara konstitusional tersebut di atas.

Konsekuensinya adalah perpanjangan masa jabatan Presiden. Dalam catatan sejarah fenomena tersebut cenderung mengarah pada pemusatan kekuasaan di tangan Presiden. Terutama ketika Lembaga-lembaga Negara  yang lain belum terinstitusionalisasi dengan baik dan kokoh, dan bisa dikooptasi oleh kekuasaan eksekutif. Jika demikian, bagaimana kita melihat “wacana” penundaan Pemilu tahun 2024?

 Wacana Pemilu Tunda 2024

Adalah Menteri Komunikasi dan Informatika, Johnny G. Plate yang pertama kali mewacanakan penundaan Pemilu 2024 di saat MPR tengah menggodok usulan amandemen UUD 1945. Dia mengklaim itu masukan dan aspirasi masyarakat, yang tampaknya disetujui oleh Ketum Partai Nasdem (Tempo, 08/03/2022). Menteri Investasi Bahlil Lahaladia Kembali menyampaikan wacana ini di sela raker dengan Komisi VI DPR (31/01/2022). Bak gayung bersambut, wacana tersebut disambut positif dan disuarakan kembali oleh para Ketum Partai (PKB, PAN, dan Golkar). Ada dua alasan yang mereka kemukakan.

Pertama,  hasil survei kinerja Jokowi yang mencapai lebih dari 70%, mengalami peningkatan sejak tiga bulan terakhir. Hasil survei ini ditafsirkan bahwa masyarakat puas, dan para pelaku ekonomi/pengusaha menginginkan agar masa jabatan Jokowi diperpanjang untuk menjaga stabilitas ekonomi. Kedua, kondisi perekonomian Indonesia saat ini belum stabil akibat Covid-19, sehingga pemerintah, dunia usaha, maupun masyarakat masih perlu melakukan pemulihan untuk kembali bangkit dan belum siap menghadapi Pemilu.

Terkait dengan wacana tersebut, sudah banyak analisis, tafsir, dan opini publik dan dari kalangan pakar/akademisi. Semua dari mereka sepakat “tidak setuju” penundaan pemilu 2024. Bagi mereka, penundaan pemilu sama sekali tak berdasar, dan merupakan sebuah pelanggaran, merampas hak rakyat, serta betentangan dengan konstitusi. Pemilu tunda mengindikasikan adanya kekuatan untuk mempertahankan status quo; krisis moralitas politisi; dan memperlihatkan wajah demokrasi yang tidak sehat. Penundaan pemilu juga akan menjadi bom waktu yang akan menghasilkan sesuatu yang tidak baik, menimbulkan situasi negara yang anarkis dan carut-marut, serta memicu meluasnya konflik politik, karena konsekuensinya, semua jabatan kenegaraan yang masa jabatannya berakhir, juga ditunda/diperpanjang. Jika hal ini terjadi, maka besar kemungkinan akan ada timbul krisis legitimasi dan krisis kepercayaan.

Berbagai analisis, tafsir, dan opini tersebut sangat wajar, karena implikasi terpenting dari pemilu tunda adalah pada perpanjangan masa jabatan seluruh pejabat pada lembaga-lembaga negara yang pemilihan dan pengangkatannya sangat bergantung pada Pemilu (Presiden, Wapres, Kabinet, DPR, DPD dan MPR). Selain ada kekhawatiran adanya potensi penyimpangan kekuasaan atau penyalahgunaan wewenang, sebagai bagian dari trauma politik masa lalu dan praktik politik kini yang bisa dipahami. Sebuah alasan pembenaran terhadap aforisme Lord Acton “power tends to corrupt, absolute power corrupts absolutely” (Martin, 1998).

Mencari Solusi Konstitusional

Pertanyaannya adalah, apakah UUD 1945 mengatur adanya Pemilu Tunda? Terhadap hal ini publik berbeda pendapat dan terbagi menjadi dua kelompok.

Kelompok Pertama,

berpandangan bahwa UUD 1945 bersifat closed legal policy sebagai desain konstitusional yang secara pasti “tidak membolehkan dan tidak memberikan ruang” bagi terjadinya penundaan Pemilu oleh lembaga/instistusi manapun. Apapun alasannya. Jika dilakukan, maka penundaan pemilu inkonsitusional. Sesuai UUD 1945, Pemilu “harus dilaksanakan setiap lima tahun sekali” (Pasal 22E); dan masa jabatan Presiden dan Wapres “selama lima tahun dan dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan ” (Pasal 7). UUD 1945 juga tidak mengatur situasi genting yang memaksa yang memungkinkan penundaan pemilu. Hal mana situasi “genting yang memaksa” diatur dalam UUD 1945 terkait dengan penetapan Perppu (Pasal 22), pungutan pajak dan pungutan lain untuk keperluan negara (Pasal 23A). Publik banyak mendukung pandangan ini.

Dalam hal demikian, ada kevakuman hukum dalam UUD 1945 yang harus diisi, karena segala sesuatu bisa saja terjadi. Sehingga pemilu tidak bisa dilaksanakan sesuai jadwal. Ada tiga solusi yang ditawarkan, seperti yang disampaikan oleh pakar HTN Yusil Ihza Mahendra (Beritasatu, 27/02/2022). Menurutnya, semuanya absah dan legitimate, tetapi berisiko.

1. Amendemen UUD 45

Menurut Yusril, cara pertama ini merupakan dasar paling kuat untuk memberikan legitimasi pada penundaan Pemilu 2024 beserta konsekuensinya. Yaitu perpanjangan sementara masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden, MPR, DPR, DPD dan DPRD hingga Pemilu Tunda selesai dan hasil akhir sudah ditetapkan. Prosedur perubahan atau amandemen konstitusi sudah diatur dalam UUD 1945 Pasal 37; UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD sebagaimana telah diubah, terakhir dengan UU Nomor 13 Tahun 2019, serta Peraturan Tata Tertib MPR (Pasal 24 sampai Pasal 32).

Amandemen UUD 1945 dilakukan dengan “menambah pasal yang berisi norma baru” pada Pasal 22E (misalnya: menambahkan ayat (7) dan ayat (8). Ayat (7) memuat norma-norma: (1) penundaan pemilu dimungkinkan jika terjadi force majeure; (2) batas waktu penundaan pemilu; (3) lembaga/institusi pelaksana pemilu tunda. Sedangkan Ayat (8) memuat norma-norma: (1) tata cara dan pengaturan lebih lanjut terhadap jabatan-jabatan kenegaraan yang terdampak oleh penundaan pemilu. Norma-norma tambahan tersebut bisa bersifat “tertutup” (closed legal policy), semuanya secara spesifik dan jelas diatur di dalam UUD 1945, dan/atau bersifat “terbuka” (open legal policy), yang pengaturannya diserahkan kepada pembentuk UU untuk dirumuskan di dalam UU.

Dengan penambahan ayat-ayat tersebut, tidak ada istilah “perpanjangan masa jabatan/keanggotaan”. Mereka, para pejabat/ketua/wakil ketua/anggota lembaga legislatif tersebut berubah statusnya menjadi “sementara”. Status mereka sama persis dengan anggota KNIP di masa awal kemerdekaan, anggota DPRS di masa Demokrasi Liberal dan anggota MPRS di masa Orde Lama dan awal Orde Baru. Kedudukan Presiden Joko Widodo dan KH Ma’ruf Amin juga menjadi Pejabat Presiden dan Pejabat Wakil Presiden, sebagaimana Pejabat Presiden Suharto di awal Orde Baru sebelum dipilih oleh MPR hasil pemilu 1971.

2. Dekrit Presiden

Cara kedua, yaitu Presiden mengeluarkan Dekrit (Dekrit Presiden). Menurut Yusril cara ini merupakan sebuah “revolusi hukum” yang keabsahannya harus dilihat secara post-factum. Disebut “revolusi”, karena isi Dekrit memuat pembubaran lembaga tertinggi negara (Konstituante), dan membentuk lembaga lain sebagai pengganti yang bersifat sementara, serta mencabut dan membatalkan pemberlakuan UUD (konstitusi). Seperti pada revolusi di bidang lain (politik, ekonomi, sosial, agama, bahkan dalam sains) revolusi selalu memakan korban, fisik dan non-fisik. Bahkan, bisa berujung pada sesuatu yang “di luar atau tidak sesuai harapan”.

Jika revolusi ini berhasil, akan menciptakan hukum yang sah, tidak dicabut atau dibatalkan. Bahkan akan mendapatkan dukungan mayoritas rakyat, parpol, dan meliter. Seperti kasus Dekrit Presiden Soekarno 5 Juli 1959. Walaupun hingga saat ini tetap saja tak luput dari pro-kontra atas konstitusionalitasnya. Sebaliknya, jika revolusi hukum ini gagal, maka akan dinyatakan sebagai tindakan ilegal dan melawan hukum. Pelaku revolusi yang gagal bisa diadili oleh pengadilan dengan dakwaan makar (kudeta) atau pengkhianatan terhadap bangsa dan negara, atau dipecat dari jabatannya oleh lembaga yang berwenang.

Dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, kasus ini terjadi lagi pada pemerintahan Abdurrahman Wahid (Gur Dur) yang mengeluarkan Maklumat atau Dekrit Presiden tanggal 23 Juli 2001. Dekrit ditolak oleh MPR, dan berujung pada impeachment/pelengseran beliau dari kursi kepresidenan melalui Sidang Istimewa MPR. Walaupun lagi-lagi masih ada pro-kontra dari sisi politik dan hukum. Presiden mendapat dukungan rakyat dan koalisi kerakyatan, tetapi tidak mendapatkan dukungan dari parpol dan parlemen, dan meliter.

Dalam kasus ini, yang berlaku adalah “paradigma tunggal” (single paradigm) yang akan berakhir dengan munculnya “the rulling paradigm”, seperti dalam paradigma revolusi sains ala Kuhn (Kuhn, 1970). Tak ada “paradigma sandingan” yang bisa diakui dan dibenarkan. Selain pertimbangan hukum, keberanian dan kecermatan menghitung kekuatan pendukung dari parpol, sipil dan meliter, sangat penting dan krusial apakah revolusi akan dipilih dan dilaksanakan atau tidak. Jika salah memilih dan mengeksekusi, jabatan dan citra sejarah yang akan menjadi taruhannya.

3.  Konvensi Ketatanegaraan

Konvensi Ketatanegaraan (constitutional convention) yang dimaksudkan Yusril adalah melaksanakan siklus pergantian jabatan (Presiden dan Wakil Presiden, MPR, DPR, DPD dan DPRD), misalnya dilaksanakan tujuh tahun sekali, TANPA MENGUBAH pasal-pasal dalam UUD 1945. Untuk keperluan ini, menurut Yusril cukup dengan mengeluarkan pengumuman pemerintah. Hal ini seperti pernah terjadi dalam ketatanegaraan Indonesia dalam bentuk penerbitan Maklumat Wakil Presiden Nomor X tanggal 16 Oktober 45 untuk menunda pemilu tahun 1946.

Masalahnya, apakah ini merupakan konvensi kenegaraan (karena baru sekali) atau revolusi hukum dalam bentuk lain yang lebih lunak (soft)? Pertama, substansi Maklumat mengubah sistem ketatanegaraan dalam UUD 1945. Sistem presidensial berubah menjadi sistem parlementer, dimana presiden dan wapres hanya sebagai kepala negara, sedangkan kepala pemerintahan dipegang oleh seorang Perdana Menteri. Demikian pula KNIP yang awalnya sebagai lembaga pembantu presiden berubah menjadi parlemen yang dapat meminta pertanggungjawaban Perdana Menteri. Kedua, apa kondisi yang memungkinkan pemerintah mengeluarkan Maklumat yang secara konstitusional dibenarkan, dan didukung oleh seluruh elemen bangsa?

Seperti pada kasus Dekrit Presiden, jika Maklumat ini berhasil, hal ini tidak hanya bisa menjadi konvensi kenegaraan, melainkan juga bisa menciptakan hukum yang sah, tidak dicabut atau dibatalkan. Sebaliknya, jika Maklumat ini gagal, bisa jadi hal tersebut dinyatakan sebagai tindakan ilegal dan melawan hukum. Pembuat Maklumat bisa diadili, dan konsekuensi hukum lain yang bakal diterima.

Kelompok Kedua, berpandangan bahwa UUD 1945 memang tidak mengatur penundaan pemilu. Tetapi, UU Pemilu mengatur penundaan Pemilu, dan situasi-kondisi seperti apa (force majeure) yang secara konstitusional dibolehkan dilakukan penundaan pun dinyatakan secara tegas. Ketentuan ini diatur dalam UU No.7/2017 dalam bentuk “Pemilu Lanjutan” dan “Pemilu Susulan”. Pemilu Lanjutan dilaksanakan untuk “sebagian tahapan penyelenggaraan pemilu terhenti dan/atau tidak dapat dilaksanakan” (pasal 431). Sedangkan Pemilu Susulan dilaksanakan untuk “seluruh tahapan penyelenggaraan pemilu tidak dapat dilaksanakan” (pasal 432). Syarat pelaksanaan kedua bentuk pemilu tunda tersebut adalah jika “terjadi kerusuhan, gangguan keamanan; bencana alam, atau gangguan lainnya di sebagian atau seluruh wilayah NKRI” (pasal 431, 431).

Penundaan pemilu dilakukan setelah ada penetapan penundaan pelaksanaan pemilu oleh KPU secara berjenjang (dari PPK kecamatan, KPU kabupaten/kota/provinsi/pusat) (pasal 433 ayat [1 &2]); atau oleh Presiden atas usul KPU (pasal 433 ayat [3]). Tata cara dan waktu pelaksanaannya diatur dalam Peraturan KPU (pasal 433 ayat[4]). Solusi penundaan pemilu ini juga dimuat dalam Naskah Akademik RUU Pemilu baik yang disusun oleh Kemendagri (Kemdagri, 2016: 317-318) maupun Komisi II DPR (DPR RI, 2020: 289—291). Substansi penundaan pemilu dalam Naskah Akademik sama persis dengan substansi pada pasal dan ayat di dalam UU No.7/2017.

Kalaupun alternatif kedua ini yang dipilih, masih ada pertanyaan yang perlu dijawab. Apakah alasan “situasi ekonomi yang belum stabil” sebagaimana saat ini sedang diwacanakan dan mengundang polemik, bisa dibenarkan secara konstitusional sebagai “force majeure”, dan masuk kategori dalam frasa “gangguan lainnya?” jawabannya, bisa ya atau tidak. Tergantung dari perspektif masing-masing dan dukung fakta. Tetapi, Kemenkeu Sri Mulyani tegas mengatakan bahwa "ekonomi Indonesia terus membaik" (https://www.kemenkeu.go.id/), dan jumlah kematian akibat covid-19 pun sudah melandai (https://www.worldometers).

Belajar dari Sejarah

Akhirnya, bagaimana solusi akhir dari wacana penundaan pemilu 2024 (jika benar-benar akan ditunda) masih sulit diprediksi, dan masih sangat dinamis. Semua tergantung pada pilihan dan keputusan Presiden, yang sebenarnya menjadi ujung tanduk dari wacana ini. Yang pasti, apapun yang opsi dipilih, kepentingan rakyat, bangsa, dan negara harus diutamakan, serta tetap menjunjung tinggi “kedaulatan rakyat” yang berdasar atas Konstitusi UUD 1945.

Sejarah penundaan pemilu dan pelengseran Presiden perlu menjadi ibrah dan pembelajaran bagaimana menyikapi situasi secara arif. Kesalahan perhitungan yang berakibat pelengseran Soekarno, Suharto, dan Abdurrahman Wachid semoga bisa menjadi kaca benggala bagi Presiden Jokowi untuk bertindak secara konstitusional, dan strategis memperhitungkan kekuatan pendukung dan penentang, termasuk psikologi politik rakyat (Faiz, 2022).

Mengutip Steven Levitsky dan Daniel Ziblatt dalam karyanya “How Democracies Die” (2018), bahwa kediktatoran tak selalu lahir dari kudeta. Kisah kematian demokrasi yang monumental justru terjadi melalui proses paling demokratis. Maka, berhati-hatilah dalam memaknai dan menyikapi demokrasi.

Salam

Tangsel, 10 Maret 2022

_________________________

Penulis adalah Dosen prodi Pendidikan IPS FKIP, dan Sekretaris Lembaga Penelitian dan Pengabdian kepada Masyarakat Universitas Terbuka (LPPM-UT).